Høringsuttalelse vedrørende forslag til endring av husdyrloven og fiskesykdomsloven.

Publisert: 28.08.01

Det vises til høringsbrev av 13. juli d.å der Landbruksdepartementet (LD) legger frem forslag til endring av husdyrloven og fiskesykdomsloven. Forslaget innebærer at det innføres hjemmel til å gi forskrifter om at produsent og importør av fôr til husdyr og akvatiske dyr, skal betale avgift til helsearbeid hos slike dyr.

Fiskeri- og havbruksnæringens Landsforening er sterkt i mot forslaget om etablering av nye særavgifter for hold av produksjonsdyr herunder akvatiske dyr.

LD foreslår innføring av nye særavgifter hvis grunnlag, omfang og konsekvenser overhodet ikke synes å være utredet på forhånd. Det som er klart, er at LD har til hensikt å ta hjemmelen i bruk dersom endringene skulle bli vedtatt av Stortinget og at avgiftsinntekter skal anvendes til formål som hverken er begrenset til forvaltningen av de to lovene eller til helsearbeid hos dyr. Dette er etter FHLs vurdering, ikke akseptabelt. De negative konsekvenser for næringene er klare. Det er ikke presentert noen negativ konsekvens dersom endringsforslaget trekkes. LD har ikke kunnet angi annet enn "hensiktsmessighet" for sine forslag.

FHLs klare standpunkt er at forslaget ikke kan presenteres for Stortinget før de nevnte utredninger er gjennomført og kommunisert, slik at det er mulig å ha et minimum av grunnlag for å diskutere de prinsipielle så vel som de praktiske sider, ved de foreslåtte avgifter.

FHL vil i det følgende gi en mer utfyllende begrunnelse av vårt standpunkt om at forlaget må avvises.

Om LDs begrunnelse for forslagene
LD angir som bakgrunn for sine forslag, deler av målsetningene i Regjeringens matpolitikk og målet om god dyrehelse. Når det gjelder trygg mat, er det ingen forskjell mellom Regjeringens og de relevante næringers målsetning. Mat som tilbys forbrukerne, skal være trygg. Det er produsentenes ansvar å sørge for at maten er det, og myndighetenes oppgave å påse at næringene tilbyr mat i samsvar med dette. Det er intet nytt eller prinsipielt i dette som skulle berettige innføring av de avgifter som er foreslått.

At det løpende er behov for forbedringer og også økt innsats i arbeidet for å sikre trygg mat, gjelder både det offentlige og næringene. Når det gjelder kostnadene knyttet til risikohåndtering, er det ingen tvil om at statens andel utgjør en brøkdel av næringenes totale innsats knyttet til investeringer og drift for å sikre at maten er trygg. LD har i sitt brev ikke angitt noen forhold som berettiger noen forskyvning av kostnadsfordelingen i retning av at næringene bør overta en større del av statens kostnader på området.

I rapporten fra juni 2001 om "Utvidelse av EØS-avtalens Vedlegg 1 (Veterinæravtalen) - En konsekvens-evaluering" som LD har fått utarbeidet av en uavhengig ekspertkomite, konkludert med at smittestatus hos dyr og i næringsmidler er god og at den ikke har endret seg de siste årene. Det har heller ikke skjedd endringer i situasjonen hos folk hva gjelder næringsmiddelbåren smitte som kan knyttes til endringene i EØS-avtalen. At evalueringsgruppen antyder at smittepresset for forbrukerne til og med er redusert når gjelder zoonotiske agens i næringsmidler omsatt i Norge, er heller ikke overraskende når en ser på den økende innsats og oppmerksomhet både fra offentlig forvaltning og fra næringenes side, som er rettet mot arbeidet for å sikre trygg mat.

Evalueringsgruppen vurderer det slik at tilsynsetatene i tilfredsstillende grad er dynamiske og fleksible i sin risikohåndtering, men at det er et forbedringspotensiale i forvaltningsstøttefunksjonene knyttet til smitte i næringsmidler og utført av andre enn tilsynsetatene selv. De forslagene som angis i rapporten, er hovedsakelig FoU virksomhet.

Landbruksminister Hanssen uttalte på informasjonsmøtet 14. august d.å. om den fremtidige organiseringen av matforvaltningen, at dagens matforvaltning er god og vel fungerende, men at det likevel er et forbedringspotensiale. På møtet ble det meddelt at med samorganisering av Statens dyrehelsetilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn og Statens landbrukstilsyn og de kommunale næringsmiddeltilsyn, forventet en effektiviseringsgevinst på 10 %.

LD angir som eneste grunn til å innføre avgift at " Statens næringsmiddeltilsyn og Statens landbrukstilsyn er i dag tilnærmet selvfinansiert gjennom avgifter. Statens Dyrehelsetilsyn på sin side er i svært liten grad finansiert ved avgifter. Departementet ser det som hensiktsmessig at de ulike tilsynene finansieres mer likt." I lys av denne begrunnelse er det muligens ikke underlig at det ikke er gjort noe forsøk på en konsekvensanalyse av hva slike avgifter vil bety for de næringer som vil bli belastet.

Mangel på oppfylling av utredningsplikten
Det er kanskje heller ikke underlig at vesentlige pålegg i Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget (fastsatt ved kgl.res av 18.februar 2000), ikke er forsøkt etterlevet av LD i sakens anledning. Fra instruksen vil vi peke på følgende bestemmelser som sentrale i denne sammenheng:

2.1
Hver sak skal inneholde en konsekvensutredning som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Konsekvensutredningene skal omfatte konsekvensene for statlige ?? og for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner.

Konsekvensene skal tallfestes så langt som mulig.

2.3.1
En analyse og vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser skal alltid inngå i saken.

Økonomiske konsekvenser må vurderes med henblikk på både utgifts- om inntekstforhold for dem som berøres, herunder statlige,??.samt næringsliv og enkeltpersoner. Det skal i nødvendig utstrekning inngå grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser. Dersom det foreligger vesentlig usikkerhet ved elementer som inngår i beregningen, må det gjøres anslag både for maksimums- og minimumsalternativer for nytte/kostnader, og foretas vurderinger av hvordan virkningene av tiltaket antas å avhenge av de usikre faktorene.

FHL er fullt klar over at de konkrete bestemmelser om avgiftens størrelse og innretning skal nedfelles i forskrift, men så lenge størrelsen på avgiftsinntekten vil fastsettes av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, må de nødvendige konsekvensutredninger gjennomføres før behandling av eventuelle lovendringsforslag i Stortinget.

Uklarhet om bruken av eventuelle avgiftsmidler
Det er videre svært tydelig at man fra departementets side ser for seg at de foreslåtte avgifter skal anvendes for finansiering av et meget bredt spekter av aktiviteter. Som sitert tidligere, er det tydelig at finansiering av Dyrehelsetilsynet, er et vesentlig element som avgiftene skal brukes til. For tiden dreier dette seg om kostnader i størrelsesorden 250 mill. kr. Et annet hovedelement er kunnskapsutvikling. Dette kommer klart til uttrykk i høringsbrevet gjennom følgende:

" Det skal satses særskilt på tiltak for
· å bygge opp kunnskapen om fremmedstoff og smittestoff i mat og fôr gjennom økt kartlegging og overvåkning
· å øke kunnskapen om smittsomme fiskesykdommer, fôrmidler og råstoff i tråd med forventet økning i havbruksnæringen"

Dette er virksomhet som i meget begrenset grad i dag finansieres over Dyrehelsetilsynets budsjett og det dreier seg i stor grad om FoU-virksomhet.

I tillegg skal midlene anvendes til "å forbedre kommunikasjonen med forbrukerne".

I avsnittet om forslag til endring av fiskesykdomsloven angis det at "Departementet ønsker en mulighet til å skaffe midler til dekning av satsingen på å sikre mattrygghet gjennom hele kjeden samt satsingen på helsearbeid på akvakulturdyr."

Formålet med fiskesykdomsloven er å "forebygge, begrense og utrydde smittsom sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr" og ikke mer. I lys av sitatene over, synes det tydelig at LD ser for seg at avgiftsmidler som skal kreves inn ved hjelp av nye hjemler, skal anvendes til å finansiere virksomhet som ligger godt utenfor forvaltningsområdet til de lover som skal hjemle avgiftene. Dette klargjøres ytterligere i høringsbrevet ved følgende: "Avgiften vil ikke nødvendigvis avspeile de midlene som avsettes til arbeidet."

Hvordan departementet ser for seg sammenhengen mellom sin informasjon om hva avgiftsmidlene skal brukes til og det konkrete forslaget til lovtekst (?"skal betale avgift til helsearbeid hos slike dyr"), er også meget uklart og forvirrende. Etter vår oppfatning er dette en ytterligere illustrasjon på at arbeidet med forberedelsene til lovendringsforslaget, er for dårlig.

Overlappende og uklare gebyr- og avgiftsbestemmelser
Bruk av særavgifter slik som foreslått med uklare siktemål og avgrensninger, undergraver forutsigbarheten for næringsutviklingen langs hele kjeden fra fjord og jord til bord. I dag finnes det hjemler i en rekke lover for at staten skal kunne dekke noen av sine utgifter langs matverdikjeden, og anvendelseområdet for slike gebyr- og avgiftsmidler er overlappende med det LD foreslår for de nye avgiftene. Slike hjemler finnes i dag i husdyrloven, fiskesykdomsloven, fôrvareloven, landbrukskvalitetsloven, næringsmiddelloven, fiskekvalitetsloven, lov om avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen, lov om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer og lov om forskningsavgift på landbruksprodukter. De ni nevnte lover forvaltes av tre departementer med underliggende etater, og hjemlene er anvendt i ulik grad og retning av de forvaltende myndigheter. Oppi dette virvar av dobbelthjemlinger foreslår LD to nye særavgifter uten at det er utredet hvordan staten eventuelt kan dekke sine behov på andre måter der bl.a. hensynet til forutsigbarhet i rammevilkårene blir søkt ivaretatt og konsekvensen av det motsatte blir vurdert. Vi forutsetter at dette blir gjort før forslag oversendes Stortinget. En høyst nærliggende løsning vil være å se på behovet for og konsekvensen av avgifts- og gebyr-finansiering av offentlige oppgaver langs hele matverdikjeden fra fjord og jord til bord parallelt med det annonserte arbeidet med ny matlov, de annonserte endringer i særlovene og reorganiseringen av tilsynene langs hele kjeden. Det er grunn til å anta at bla. den angitte effektiviseringsgevinst på 10 % vil måtte være et element mot nye avgifter.

Som påpekt tidligere, tolker vi departementets forslag slik at en del FoU-virksomhet herunder kartlegging- og overvåkning, skal finansieres ved hjelp av de nye særavgiftene. Slik aktiviteter finansieres i dag i begrenset grad over Statens dyrehelsetilsyn sitt budsjett. Er det slik at de midler som bevilges direkte til Veterinærinstituttet til slike formål, også skal finansieres gjennom de nye avgiftene? Hvilke avgrensninger på FoU-virksomhet er det departementet egentlig ser for seg når det gjelder de foreslåtte avgiftsmidler? Er det LDs løpende "hensiktsmessighets-vurderinger" som vil være avgjørende i denne sammenheng?

I denne sammenheng er det grunn til å peke på at omsetning av fôrkorn fra og med 1. april i år er pålagt en forskningsavgift på 0,3 %. Hvordan har departementet utredet bruken av disse midlene i forhold til "å bygge opp kunnskapen om fremmedstoff og smittestoff i mat og fôr" som det er angitt at den nye avgiften skal finansiere?

Hvordan har departementet utredet bruk at den nye særavgiften for havbruksnæringen til å finansiere FoU-virksomhet i forhold til de 0,3 % av verdien på eksportert fisk og fiskevarer som næringen i dag betaler i avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen og som ble iverksatt fra 1. januar i år? Det synes åpenbart at det er overlapping i intensjonene i bruk av avgiftsmidler fra ny avgift og bruk av forskningsavgiftsmidler innkrevd med hjemmel i lov om avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen. Her forutsettes det at det gjøres klare avgrensninger for en eventuell ny avgift.

Konkret om forslaget til ny avgift på fiskefôr
I sin begrunnelse for forslaget om å endre fiskesykdomsloven angir departementet at "? når det legges en avgift på fôr til husdyr er det etter departementets oppfatning rimelig at også havbruksnæringen er med å dekke kostnadene forbundet med å sikre helsen hos akvakulturdyr." Det kan vel neppe være tvil om at havbruksnæringen har betydelige kostnader forbundet med å sikre helsen hos akvakultur dyr. Dette gjelder både investerings- og driftskostnader som følger offentlige bestemmelser om ulike generell tiltak for å forebygge sykdom. Det gjelder videre næringens kostnader for forebyggende helsearbeid som ikke er regulert gjennom offentlige bestemmelser. Departementets rimelighetsoppfatning synes ikke særlig godt fundert på dette punkt. Departementets oppfatning blir direkte provoserende når en sammenlikner statens erstatningsansvar i forbindelse med pålagt avliving ved alvorlige smittsomme sykdommer. Eierne får vesentlig erstatning ved slike tiltak etter husdyrloven, men overhodet ingen ved tilsvarende tiltak etter fiskesykdomsloven.

De beskrevne uklarheter når det gjelder bruken av eventuelle avgiftsmidler, reiser følgende spørsmålsstilling: Hvordan skal man unngå kryss-subsidiering mellom havbruk og tradisjonelt husdyrbruk i forhold til de kostnader staten har knyttet til forvaltningen av de to lovene? Er heller ikke dette utredet eller er det utfra en "rimelighetsoppfatning" ikke ønskelig at dette unngås? Det er i alle fall helt klart at en slik eventuell kryss-subsidiering er helt uakseptabelt når midlene er basert på næringsspesifikke særavgifter.

Økonomiske konsekvenser for næringsvirksomhet
I høringsbrevet fra LD, er avsnittet "Økonomiske og administrative konsekvenser" er det totalt fravær av vurderinger av konsekvenser for relevant næringsvirksomhet. Til tross for den påpekte mangel på informasjon fra departementet, vil vi likevel kunne peke på noen forhold av negativ betydning som bør være med, når de økonomiske og administrative konsekvenser av lovendringsforslaget skal utredes og senere beskrives i eventuell Ot. prp. som skal oversendes Stortinget i sakens anledning.

Rammevilkårene for oppdrettsnæringen er i Norge dårligere enn hos våre sterkeste konkurrenter i bl.a. EU og Chile, og på verdensmarkedet opplever norske aktører svært strekt en betydelig konkurranse. I forhold til EU har norsk oppdrettsnæring en særskilt konkurranse-ulempe gjennom kravet om minstepris. Som en konsekvens av skjevhetene i rammebetingelsene, er nivået av norske investeringer til oppdrett for tiden langt høyere i utlandet enn i Norge. I denne situasjonen ønsker LD å innføre en ny fôravgift som vil forsterke den negative tendensen for næringen hva gjelder kostnader og forverre konkurransesituasjonen for norsk oppdrettsnæring på det internasjonale markedet. At LD foreslår slike tiltak til og med uten at det gjøres forsøk på å utrede konsekvensene, er uakseptabelt i forvaltnings- og næringspolitisk sammenheng. I denne forbindelse er det grunn til også å minne om hva flertallet i næringskomiteen i Stortinget uttalte i forbindelse med behandling av St.meld. nr 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet utarbeidet av LD: "Komiteen vil understreke nødvendigheten av at det departement som blir tillagt forvaltningen av matpolitikken må forvalte sine oppgaver med en helhetlig tilnærming. Dette betyr at saker ikke bare må vurderes utfra helsehensyn eller næringspolitiske hensyn, men at helse, miljø, kultur og økonomi må bli sett i sammenheng."

Pris- og kostnadsutviklingen i oppdrettsnæringen er for tiden svært negativ. Når det gjelder fersk laks, har prisen nå falt med 36 % sammenliknet med samme tid i fjor. Prisene på råvarer til fôrindustrien har i 2001 steget med 75 % for fiskeolje og 17 % for fiskemel. Det anvendes ca 30 -35 % olje i fiskefôr. Fôrkostnadene utgjør ca 50 % av produksjonskostnadene i oppdrettsnæringen. Innføring av en særskilt fôravgift med et uklart formål og omfang, er i en slik situasjon helt uakseptabelt.

LD angir i sitt høringsbrev at de ønsker "å ilegge en avgift hvor midlene er ment å dekke øvrig arbeid forbundet med økt satsing på helsearbeid hos akvakulturdyr og sikre trygg mat til forbrukerne, noe som også vil sikre utviklingen i næringen." I lys av ovenstående er vi interessert i å se utredningen som underbygger påstanden i slutten av sitatet.

Andre forhold
Et annet forhold som heller ikke synes å være utredet, er konsekvensen av å avgiftsfinansiere
den delen av offentlig virksomhet som knytter seg til sikring av trygg mat og dyrehelse, i forhold til det faktum av statlig finansiering av slik virksomhet aldri vil bli oppfattet som offentlige støtteordninger i WTO eller EØS-sammenheng. I lys av de kommende forhandlinger i WTO om bl.a. landbruksavtalen, synes det svært kortsiktig å skyve disse kostnadene direkte over på næringsvirksomhetene.

Avsluttende kommentarer
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er sterkt i mot forslaget om etablering av nye særavgifter for hold av produksjonsdyr herunder akvatiske dyr. LD har ikke kunnet angi annet enn "hensiktsmessighet" for sine forslag.

LD foreslår innføring av nye særavgifter hvis grunnlag, omfang og konsekvenser overhodet ikke synes å være utredet på forhånd. Det som er klart, er at LD åpenbart har til hensikt å ta hjemmelen i bruk dersom endringene skulle bli vedtatt av Stortinget og at avgiftsinntekter skal anvendes til formål som hverken er begrenset til forvaltningen av de to lovene eller til helsearbeid hos dyr. Dette er ikke akseptabelt. De negative konsekvenser for næringene er klare og det ikke er presentert noen negativ konsekvens dersom endringsforslaget trekkes.





Med vennlig hilsen
FISKERI- OG HAVBRUKSNÆRINGENS LANDSFORENING




Geir Andreassen
Adm. direktør